角力、权衡、妥协，央行称霸之路阻力重重

近日，路透社就央行宏观审慎政策监管架构（MPA）发布一条消息，再次将“一行三会合并”的话题推上了热点头条。金融监管的变革是个大事件，基于监管套利的产品创新是金融业不断向前发展的根源性动力之一，监管格局的变化势必深刻改变金融业发展路径与格局，也会间接影响每个人的切身利益。

监管怎么变？方案很多，争议也很大。所谓的“央行霸业”（单一央行制）只是方案之一，尚无定论。下面，苏宁金融研究院高级研究员薛洪言（洪言微语）为大家系统梳理此事的前因后果，看看中国的金融监管到底怎么变？超级央行是否会出现？在这次大的政策变革中，谁是最大的获益者？

当前分业监管的由来

先来看看当前的分业监管格局是怎么来的。

上世纪80年代之前的计划经济时代，中国人民银行集监管者和被监管者于一体，无所谓分业监管还是混业监管。

80年代初，央行的业务经营职能分离出来，逐步有了四大行和全国股份制银行的格局，当时的金融市场较为简单，实行的是超级央行机制，还没有三会。随着证券市场的成立和保险市场的发展，90年代起，证监会（1992年）、保监会（1998年）先后成立，随着银行业改制重组工作的开展，2013年，银监会成立，一行三会的分业监管架构正式成型。

分业监管框架成立后，央行专注宏观货币政策，三会专注行业监管，各司其职，成效显著。宏观层面，中国相继完成了汇率形成机制改革、利率市场化改革，人民币国际化和多层次资本市场建设初见成效；机构层面，金融机构相继实现重组上市，公司治理水平和专业化经营能力大幅提升。

宏观审慎监管是个什么鬼？

2008年金融危机之后，国际社会开始广泛反思现有监管体制的问题，提出了宏观审慎的监管框架。所谓宏观审慎，侧重横向和时间两个维度，横向维度关注金融机构的相关性和同质性产生的共同风险敞口问题，时间维度侧重于抑制金融体系内在的顺周期特征。简单讲，就是更加重视金融体系的整体性和系统性，与微观监管更加重视行业和机构的稳健经营有了鲜明的区别。

宏观审慎监管框架的一个重要成果就是新巴塞尔资本协议的修订，提出了系统重要性银行的概念，在资本充足率要求中增加了逆周期资本计提的要求，且更加重视对银行业流动性风险的监管。

2009年以后，基于巴塞尔资本协议的最新要求，银监会积极推动了相关监管规则的制定，初步建立了基于宏观审慎要求的监管框架。中国央行也在2010年宣布要启动宏观审慎监管，2011年就开始建立差别准备金动态调整和合意贷款管理机制，要求系统性银行建立恢复与处置机制等，以防范系统性金融风险。但整体而言，中国金融体系在国际金融危机中所受影响较小，宏观审慎监管要求的迫切性并不显著。

金融监管框架演变：势在必行

2015年以来，中国经历了股市危机，资本市场几近崩溃；汇率也在美联储加息背景下出现了两次大幅贬值，资本外流压力显著。市场第一次切身体会到金融系统的脆弱性和风险的传染性，宏观审慎监管的需求变得迫切起来。同时，金融混业经营趋势也变得越来越明晰，分业监管的重复监管、空白监管和监管套利等问题也愈发凸显。从一系列政策信号看，现行监管框架的变革已经势在必行。

十三五规划明确提出“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，明确监管职责和风险防范处置责任，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。”2016年政府工作报告也明确提出“加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖。”

早在2015年12月29日，央行官网就发布消息，将差别准备金动态调整和合意贷款管理机制 “升级”为“宏观审慎评估体系”（Macro Prudential Assessment，简称MPA）。2016年2月，周小川表示，“在宏观货币政策和微观审慎监管之间，存在怎么防范系统性风险的空白，这就需要宏观审慎政策来填补。所以，新一轮金融监管体制改革的目标之一应该是有利于强化宏观审慎政策框架”。

怎么变：超级央行也许并非最好的选择

宏观审慎监管强调逆周期和跨行业、跨市场的监管，理想状态是实现各种监管规则的一致性，实现监管的“全覆盖”和“无缝对接”。金融监管无论怎么变，央行都是核心。

维护金融稳定是央行的法定职责，《中国人民银行法》第二条明确提出“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”由央行来牵头货币政策、财政政策和分行业金融监管政策的协同配合，顺理成章。

具体来看，不外乎以下几种方案：单一央行（三会并入央行）、一行一会（三会合并为一会）、一行二会（银监会并入央行）、一行三会（职能重组）和顶层协调（在一行三会之上设立金融工作委员会）等。

市场上所谓的央行霸权已成，指的是单一央行制。即借鉴英国的经验，将三会作为副部级单位纳入央行统一管理，在央行内部整合设立金融审慎局(PRA)和金融行为局(FCA)负责微观审慎监管，设立金融政策委员会(FPC)负责宏观审慎监管。

在洪言微语看来，单一央行制最大的问题在于缺乏制衡，可能带来监管效率低下、监管过度（以宏观审慎和微观发展之名，监管可能会无处不在，导致市场这只无形的手无立足之地）等问题，同时，摸着石头过河是我们的一贯方针，单一央行制的变化太大，方方面面的影响和问题难以充分预测和评估，相比之下，一行一会等折衷方案更符合国人的口味。

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