深圳棚改新政：未来老旧住宅区改造不会再有商品住宅卖

　　深圳5月17日出台了《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》。后台有粉丝在问，我就凑个热闹。

　　看完，第一个感受是：以后的旧住宅区改造项目，都不会有商品住宅对外卖了。如果有刚需想买，只能买二手的回迁房，要等待很长时间。

　　这对于增加住宅供应来说，不是好事，当然，这意味着游戏规则有很大的变化。

　　具体条款的解读，媒体都做过了。但有一些我觉得很重要的地方，没有看到解读。我就自己挑一个自认为的大重点，为后台的朋友们做点分析。

　　最重要的一点：

　　【棚户区改造项目实施模式：棚户区改造以公共利益为目的，主要通过拆旧建新的方式，由各区政府主导，以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与。棚户区改造项目在满足基础设施及公共服务配套设施要求的基础上，其住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举，统一由人才住房专营机构运营管理。棚户区改造项目建设的人才住房由人才住房专营机构持有或回购，项目建设的保障性住房由区政府回购。人才住房回购政策另行制定。】

　　感觉这部分很多媒体同学没看懂，不知道意义在哪儿。但其实这是这整个文件的核心，也是未来对整个旧住宅区改造，以及对房地产市场影响最大的地方。（岔开一句，原来征求意见里说国企主导，现在改变了口风，是好事）

　　这部分规定让深圳整个老旧住宅区的改造，可以从法理上绕开《物权法》。

　　我们知道，深圳的城市更新自2009年底以来，采用的市场化主导方式。这个方式好处在于：不会有恶性强拆，政府退居二线。但弊处在于：拆不动。一个钉子户堵死路。尤其是旧住宅区，比城中村更难拆，因为业权更分散，又缺少一个像村委那样的带有血缘纽带的管理者。深圳后来一直想推进强制征收，也想了很多办法，比如借鉴台湾、香港的“多数决”制度（比如香港明确是80%）。但这个政策无法出台，原因在于和《物权法》相悖。所以，最终，像木头龙这样的国有土地、老旧住宅小区，坑死了一批开发商，投钱投时间投精力，全都沉没，殊为可惜。

　　但同时，任何国家都是有土地征收法例的，2011年我们出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，规定为了“公共利益”的需要，政府在必要情况下可以征收私人房屋，但要给予公平补偿。比如其中有两条规定：

　　“（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”

　　满足这两条，是可以视同公共利益，政府在必要情况下是可以进行房屋征收的。

　　但这个条例，深圳的老旧住宅区改造一直用不了。原因是什么呢？政府无法解释清楚老旧住宅区的改造是“公共利益”，因为这本质上更多是“商业行为”。也因此，在法理上无法绕开《物权法》。

　　老旧住宅区被拆掉，盖起了更高档豪华的都市综合体，自然对于区域环境有改善（这一点可视为公共利益），但相比于开发商、政府、原业主，在这个蛋糕切分的过程中，整座城市分配到的利益过少。尤其是拆迁刚性推高了房价、房租，导致很多刚需买房更困难，也逼迫很多租户离开到更远的地方。最终导致城市核心区逐渐“士绅化”，这个一直受到法律界、社会学者的诟病。在过去多年里，比如像万科原首席法务颜雪明，北大深圳研究生院副教授、社会学者于长江都和我谈到过这些问题。

　　总而言之一句话，传统改造，当然不能说没有公共利益，但公共所得利益过少。现实点讲，对于政府来说，这是一个很难抉择的问题，怎么选都有利弊。

　　那么，这一次的规定，改变在哪儿？到这里大家应该看得明白了，在于能把“公共利益”这个话说圆了。具体讲就是对老旧住宅区改造用途的限制，更多的向城市买不起房者、租户这两个部分倾斜。要求未来老旧住宅区的改造，要由人才安居集团为主导，显示了明确的人才优先的考虑。并要求，未来改造还迁之外的住宅部分，要“全部用作人才住房和保障性住房，以租为主，租售并举”。对照前文，这对于未买房者、租房户这两类在之前的旧改中受损最大的两方，是进行了重大利益倾斜的。

　　这样一来，政府可以将之视为，满足了“公共利益”的要求。说圆了这个故事，就可以使用另一套规则，就是上面说的那个国家国有土地征收条例。配套那个条例，深圳在2013年3月也出台了地方政策《深圳市人民政府令（第248号）深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》，其中也列明了有两种情况，政府可以启动强制征收。（基本一样，更有针对性）

　　“（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建和城市更新的需要”

　　如此，政府通过在老旧住宅区改造全面导入人才安居工程、住房保障工程，在法理上可以绕开《物权法》的限制，以“公共利益”之名衔接了另外一套系统，进而实现加快推进老旧住宅区改造之目的。

　　所以，回到我开头所说，这个政策一出来，未来的老旧住宅区改造，将不会再出现传统意义上的“可公开销售的商品住宅”——只有三种，给原业主的还迁楼、人才住房、公共租赁住房。区政府要牢牢掌握更多的住房资源，来实现人才引进、低收入群体保障。是以，以后如果有刚需想在这些老旧住宅改造区域买房，只有一种选择：买二手还迁房。这是第一个判断。

　　第二个判断是，未来的老旧住宅区改造，热点会转移到商务公寓上。政府不会不给开发商甜头吃，不然就没有开发商愿意投入资本，那么老旧住宅区，未来会以商务公寓、写字楼、酒店、购物中心、街铺为主流。这里面，大部分开发商会选择持有，住宅不能销售之后，能够对外卖的只有商务公寓，只有这部分将来可以让开发商实现资金回笼。所以，预判未来在老旧住宅改造业态结构上，商务公寓会有很大量的增加。否则对于开发商而言，参与旧改的吸引力会大幅降低。

　　当然，第三个判断是，这个政策出来，解决了困扰旧住宅区改造的适用法律问题，预期接下来会对这类改造有很大的加速作用。

　　从市场来说，这样是好是坏，还是前文所讲，有好有坏。好处在于，政府的确可以照顾到更多买不起房、租不起房的人，公共所得利益更多。但坏处在于，没有商品住宅可卖，意味着供应量减少，会强化社会对房价继续上涨的预期。只能说，如果老旧住宅区改造量少，影响会小一些。这两者，能否达成平衡，是判断这项政策的大着眼。

　　其它的一些要点解释，媒体都做了，大家可以找来看看。我简单归纳一下，这么几点：

　　1、拆赔比，套内面积1:1，和建筑面积最高1:1.2，基本是一个意思。这个拆赔比的标准，不高不低。但还是老问题，政府到底是限定拆赔上限比好，还是限定容积率上限好。我认为是后者，因为限定了容积率上限，就限定了拆赔比，而且，可以让大家有共同的谈判前提。

　　2、新政策有一处很鸡贼，强制征收其实就是事实上的“多数决”，但政策没有直接挑明多数比例，到底强征征收的边界在哪儿？赞同比例达到多少可以视为通过？政策没讲，把这个球踢给了各级区政府（给了区级政府很大的权力），由他们去“因地制宜”，摸着石头过河。那么未来我们有可能会看到，各个区域的旧住宅区改造，强征比例五花八门。

　　3、强征不是暴力。要搞清楚一个区别是，强制征收并不意味着，拆迁队扛着大红旗浩浩荡荡把你家铲了。强征无论如何都是权力对私人产权的干预，但并不意味着暴力执法，这是两个问题。

　　4、还会不会有钉子户。当然了，钉子户（中性，无贬义）是个必然现象，众口难调，每个人对利益的理解不同，这个要正视现实。从实践中看，强征其实更应该理解为“最后的救济手段”，不到万不得已，政府是不敢用的。万一出了什么人命事件，恶性影响太大了。

　　5、未来防止权力寻租是重点。新政策有一个非常大的特征，就是上面说的，给了区级政府极大的权力，比如改造对象、改造范围、土地审批、协议出让、补偿方案、强制征收等等，基本所有权力都下放了。下放本身没有问题，提高效率当然是好事，但要注意腐败高发。历来如此，今次如何规避，很考验人。

　　6、罗湖会是热点。有后台的朋友问，新政策出来，哪里受益。坦白讲，20年以上的老旧住宅区，都是覆盖对象，年限越长，房子越差（尤其是像鹿丹村那样的海砂楼），机会越大。罗湖的老旧住宅区最多，而且老罗湖要复兴，也只能靠旧改了，政府对于推动旧改的干劲更猛，理论上一定会成为热点。但综合考虑，每个项目的推进都难以判断，要结合着具体项目去判断（比如法定图则、社区现状、改造难度等等）。

政策原文：

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