黄奇帆:建立房地产调控五大长效机制

　　[土地供应总量应当爬行钉住人口增加，而不是违反经济规律去逆向调控。在这个意义上，土地指标不应各城市平均分配，而是要看谁的人口多，增长快]

　　应该用什么样的措施来实现房地产的系统平衡呢?去年底，习近平总书记在中央工作会上明确要求：“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的’的定位”，“综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，抑制房地产泡沫”。这一重要指示，是我们做好房地产调控和房地产管理体系改革的总遵循。我们必须围绕房地产的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能实现房地产市场长期平稳健康发展。我认为当前有五项基础性制度尤为重要。

　　长效机制之一：土地

　　第一，控制土地供应总量。

　　一个城市的土地供应总量一般可按每人100平方米来控制，这应该成为一个法制化原则。100万城市人口就供应100平方公里。爬行钉住，后发制人。什么意思?你这个城市有本事，把人口集聚到500万，如果以前只给了你350平方公里，今后若干年内每年就逐步增加土地供应，补上这个缺口。不能根据长官意志，计划未来有城市人口500万，现在才200万，就要500平方公里，结果今后十年里真的给了你300平方公里，你另外的300万人没来，或只来了100万人，甚至原来的200万人还走了一些人，这个土地的错配，谁负责?

　　土地要爬行钉住，而不是说你去臆想调控，长官意志。这是因为，规划意图能否落地变成现实的因素，不仅仅是土地问题，还涉及产业集聚能力、基础设施配套能力、投融资匹配能力等因素。在这些因素中，土地是殿后的因素，而不应成为招商引资盲目扩张的领头羊。

　　总之，土地供应总量应当爬行钉住人口增加，而不是违反经济规律去逆向调控。在这个意义上，土地指标不应各城市平均分配，而是要看谁的人口多，增长快。原则上，应按照产业跟着功能走、人口跟着产业走、土地跟着人口和产业走，形成一个比较完整的土地调控逻辑链条。

　　第二，控制用地结构比例。

　　人均100平方米的城市建设用地，该怎么分配呢?不能都拿来搞基础设施、公共设施，也不能都拿来搞商业住宅。大体上，应该有55平方米用于交通、市政、绿地等基础设施和学校、医院、文化等公共设施，这是城市环境塑造的基本需要。对工业用地，应控制在20平方米以内，一平方公里要做到100亿元产值。这方面，要向上海学习，早在上世纪90年代开发浦东时，金桥工业区规划10平方公里，当时就要求每平方公里产出至少100亿元，事实上金桥工业区到2000年产出就达1500亿元了。

　　现在一些城市，工业用地投入产出比太低，每平方公里甚至只有20亿~30亿产出，浪费太严重，一定要提高刚性约束，把过去太慷慨的工业用地倒逼下来。如果1000万人的城市，1000平方公里建设用地，就可以搞50平方公里商业设施用地。200平方公里的住宅用地，相当于2亿平方米，如果容积率平均1∶2，就是4亿平方米，1000万人口的城市，人均40平方米住房应当是平衡的。因此，要改变以往为了GDP大手大脚招商搞工业、工业用地占比太高的问题，把城市用地20%用于住宅开发、5%用于商业开发，这个比例作为法制性的用途规则确定下来。

　　第三，控制拍卖土地价格。

　　大体上，楼面地价不要超过当期房价的三分之一。如果一地块周边当期房价1万元/平方米，地价拍到3300元/平方米就要适可而止，否则就会人为推高房价。当土地供应是比较充分的、合理的、有效的时候，如果地价高了，就把政府的储备地多卖几块出来平衡一下。还有一种情况，旧城改造、拆迁成本很高，但政府不能为了不亏本而拍高地价，应该在城郊接合部的出让土地收入中，拿出一部分来平衡，以此覆盖旧城改造成本。政府看起来是吃了点小亏，但整个投资环境好了，工商经济发展了，实体经济和房地产之间平衡了，最终这个城市会长期健康发展。

　　长效机制之二：金融

　　第一，坚决守住开发商自有资金拿地这条底线。

　　任何开发商拿地的钱必须是自有资金，这个规定早已有之。一般地，开发商搞房地产，资本金和社会融资比例大体上应该是1∶3。现在，全国房地产平均融通量多少?保守估计为1∶9，有的开发商可能达1∶50。

　　1∶9是怎么来的呢?拿地的钱三七开，如果一块地10亿元，自己出3亿元，另外7亿元从金融机构借来，然后把这块地抵押给银行至少贷款六七亿元，造好房子后预售又把按揭贷款拿过来。这个过程中，如果这块地三年后涨到20亿元，开发商就可以拿到15亿元的抵押贷款。最终，整个开发流程中的融资就可以加杠杆到1∶9。

　　“地王”不断出现的背后，不仅是土地短缺、拍卖机制的问题，还和无限透支金融有关，比的是开发商的资金融通能力。所以，只要做到一切买地的钱通通不许借债，有了这道防火墙，现在M2中大量的资金就不能进入到房地产了。这么一来，“地王”现象就一定会消灭掉一大半。

　　第二，坚决防止开发商多账户借款。

　　开发商在开发过程中发债券、银行贷款，算比较规范的，但有时又是私募基金，私募基金好像是股权，但“形股实债”，有时候还把理财资金、高利贷弄来。一个开发商如果有30%的资本金是清晰的，70%的贷款基本上是银行、信托、债券市场来的，那还过得去。如果一个开发商涉及几十上百家金融机构的债务，各种高利贷、“中利贷”占到全部融资的50%以上，你的账户一目了然就是危机状态。对这种开发商的开发运行必须提高警惕。

　　第三，认真管好住房按揭贷款。

　　对房地产信贷市场调控最直接、最有效的办法是，合理设定首付与按揭之间的杠杆比。如果这一比例过高，比如零首付，会造成房地产泡沫，引发系统性金融风险;过低，比如零按揭，会使得老百姓买房困难，宏观上也会导致楼市低迷，制约房地产市场发展。因此，要根据不同需求层次和房价走势，实施差别化按揭制度。

　　要做到这一点，就涉及老百姓贷款情况和收入核定问题。

　　长效机制之三：税收

　　第一，形成高端有遏制、中端有鼓励、低端有保障的差别化税率体系。

　　高端有遏制，就是对别墅这样的高档住宅，要实行有差别的税收政策，如果普通商品房的税率是1%，那么别墅就要考虑收5%，如果三五年内想卖掉，交易税可以再升到8%。香港就是不断递增印花税税率，加到没人敢炒房。中端有鼓励，就是让一般老百姓买得起自住房，比如首套房按揭贷款的钱可以抵扣个人所得税。今后税制改革应采取按揭贷款自住普通商品房抵扣所得税这类政策。这是全球通行的房产税政策。低端有保障，就是不仅不收税，政府还帮助建好公租房，用低价格保障老百姓住有所居。

　　第二，适时征收房产税或物业税。

　　这样做有四大好处：一是健全税制。在欧美国家，直接税往往占总税收的40%。中国普遍是间接税，缺少直接税，物业税是持有环节的直接税，这符合国际经验。二是这是有效遏制投机性炒房的重要手段之一。以1%税率来计算房产税，一套200万元的房子即使十年翻番到400万元，账面上是赚了200万元，但升值过程中的房产税，加上买卖过程中缴纳的契税、增值税等，再考虑资金的终值系数，投机炒房的动机会大大降低。三是由于持有环节成本提高，有助于优化资源配置，繁荣房屋租赁市场。四是对全社会住房观念、房地产理念和房屋领域的意识形态都会带来巨大调整。

　　总体上，房产税应包括五个要点：(1)对各种房子存量、增量一网打尽，增量、存量一起收。(2)根据房屋升值额度计税，如果1%的税率、价值100万元的房屋就征收1万元，升值到500万元税额就涨到5万元。(3)越高档的房屋持有成本越高，税率也要相对提高。(4)低端的、中端的房屋要有抵扣项，使得全社会70%~80%的中低端房屋的交税压力不大。(5)房产税实施后，已批租土地70年到期后可不再二次缴纳土地出让金，实现制度的有序接替。这五条是房产税应考虑的基本原则。

　　第三，研究征收土地增值税。

　　十八届三中全会提出，允许农村集体建设性用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。落实这一改革措施，相关的税收政策需跟进。比如，一亩农村集体建设性用地拍出500万元，怎么实现的呢?这不仅是征地成本决定的，还与配套的社会资源和投入紧密有关。国有土地出让收入，扣除征地动迁成本后，是拿去修地铁、建学校等公共基础设施的。农村集体建设性用地拍出后，全部归农民和集体经济组织，显然是不合理的。另外，对于不同区位的地块，由于使用目的的不同，有的搞金融商贸设施，有的搞学校文化设施，它们的价格是不一样的，一个拍出500万元/亩，一个拍出50万元/亩，对两个地方的农民和集体经济组织，也是不公平的。在欧美国家和我国台湾地区，都要征收土地增值税，扣除成本后，增值50%以内收40%的税，增值50%~100%收50%的税，增值100%以上的收60%的税。现在，我国土地增值税政策还没出台，导致税收上缺少房地产土地资源类的税种。

　　长效机制之四：租赁市场

　　我国住房的租赁体系，可以分为公租房和商品租赁房两大类。

　　第一，完善政府公租房体系。习近平总书记曾就加快推进我国住房保障和供应体系建设强调指出，到2020年，以公租房为主体的保障性住房覆盖面要达到20%左右。落实好这个要求，不仅可以充分彰显房地产的公共产品属性，让城市困难家庭基本住房需求有了保障。而且，如果我们能把公租房配置好，必然会带动开发商和各类业主的商品租赁房体系的发展，整个住房供给系统就会比较平衡。

　　总的说来，公租房建设应把握好五个要点：(1)总量上，大体按照覆盖20%的城市人口、人均20平方米来配套，100万人口的城市建400万平方米就够了。(2)服务对象包括进城农民工、新生代大中专毕业生和城市住房困难户，这些对象特征明显，核定容易。(3)同步配套医院、学校、派出所、居委会等公共服务设施和机构，一步到位。(4)集聚区布局合理，公租房与商品房大体形成1∶3搭配，学校、医院等公共设施共享，不能把公租房变成贫民窟。(5)合理收取物业费，一般定价为同地段商品房的50%~60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。对于政府而言，公租房是不动产，商品房价格上涨，公租房租金也会上涨，建设成本是能够平衡好的。通常，公租房60%左右建设成本是贷款，租金可以把贷款利息平衡掉。像新加坡那样，五年以上的公租房，租户还可以买过去，变成共有产权房。如果这个共有产权房要出售，只能按照市场价格售卖给保障房管理部门，政府再出租给新的保障对象。如此循环往复，就能够持之以恒地做下去。

　　第二，培育商品房租赁市场。

　　对于开发商持有房屋出租，重要的不是开发商不愿意持有，而是开发商主要依靠融资的开发模式，决定了它做不了持有房子的出租者。试想，1∶9的融资，有些甚至是半高利贷，房子造好后，利息滚上去，开发商就必须尽快把房子卖掉，以回笼资金偿还贷款。从这个角度讲，开发商并不是不想持有房产搞租赁，而是受制于1∶9的融资结构不得不放弃。中国商品房租赁太少，很大原因和开发商资本结构有关。

　　从这个意义上讲，政府首先应让开发商进入1∶3的融资结构，提高开发商的准入门槛，让有资本金实力的开发商参与土地批租，不仅有利于遏制炒地现象，还有助于商品房租赁市场的发展。此外，对搞长期商品房租赁的开发商，要形成一套激励政策，包括承租人可以使用住房公积金付租，交易税、契税、个人所得税抵扣率更高等。对老百姓二套房出租，也应有鼓励政策。同时，从法律上保证租房居民与产权房居民在教育、医疗、户籍等方面享有同等国民待遇等。

　　长效机制之五：地票制度

　　我国人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在这种背景下，我们要做好两件事：一方面，要十分珍惜国家给的土地指标，加强土地节约集约利用。与此同时，要探索建立农民进城后退出农村宅基地和建设用地的新机制。

　　在过去一两百年大规模城市化进程中，全世界的一个普遍现象是，各个国家和地区耕地不但没减少反而有所增加。这是为什么呢?原因在于，在农村由于居住分散，人均建设用地为250~300平方米;在城市，比较集约和节约，人均用地100平方米左右。一个农民进城，理论上讲，就可以节约100多平方米的建设用地，若把它复垦，耕地必然增加。但中国农民由于“两头占地”，农村的宅基地和建设用地没退出，城市又为其匹配了建设用地，所以全国耕地总量不断减少。

　　怎么解决这个问题呢?地票设计要遵循三个原则：一是要体现农村土地是集体的公有制性质;二是农民是农村改革的主体，要保护好他们的利益;三是农村土地要严格实行用途管制，城乡之间地票的交易对象是建设用地，不涉及任何耕地。

　　按照这三条原则，经中央批准，重庆开展了地票交易探索。所谓地票，就是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地而产生的建设用地指标。它作为土交所交易的主要标的物，具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。

　　地票的形成和使用，有四个基本环节：一是复垦，二是验收，三是交易，四是使用。通过这个过程，农民进城了，农村闲置的宅基地和建设性用地变成耕地，被开发的城郊接合部的耕地面积小于农村复垦的耕地面积，最后全国耕地总面积就增加了。

　　一方面，地票制度具有反哺“三农”的鲜明特色。主要体现在：

　　第一，落实了最严格的耕地保护制度。地票制度将用地模式由“先占后补”变为“先补后占”，避免了过去占多补少甚至只占不补的现象。而且，经过几千年农耕文明，我国可垦土地已经基本开发完，耕地后备资源匮乏。“地票”就解决了耕地复垦的后备资源不足问题。由于农村闲置的住宅、废弃的学校、乡镇企业等所处的地方大多地势平坦、水源充足，复垦后既无破坏生态之忧，也能保证补充耕地的质量。

　　第二，打破了土地资源配置的空间局限。地票作为一种虚拟的标准化交易品，具有虚拟性、票据性，也有很强的辐射性，通过土交所实现交易，可以让身处千里之外偏远地区的农民享受到大城市近郊的级差地租。

　　第三，赋予农民更多财产权利。增加农民收入，关键是提高农民财产性收入。重庆每亩地票均价20万元左右，扣除2万多元的复垦成本，净收益大体为18万元。这笔钱按15∶85的比例分配给集体经济组织和农户，每亩地农民能拿到15万元左右，是一笔很大的财产性收入。同时，地票作为有价证券，可用作融资质押物，为农房贷款的资产抵押评估提供现实参照系，从而解决农民信用不足的问题。

　　第四，支持了新农村建设。危旧房改造、易地扶贫搬迁历来是新农村建设的难题，主要的原因就是农民手里缺钱。实践中，重庆把农村闲置宅基地复垦与农村危旧房改造、地质灾害避险搬迁、高山生态扶贫搬迁等工作有机结合、共同推进，达到了“一票”带“三房”的效果。

　　第五，推动了农业转移人口融入城市。通过土地复垦和地票交易，农民工进城有了“安家费”，相应的养老、住房、医疗、子女教育及家具购置等问题，都能很好解决，无疑可以让转户居民更好地融入城市。

　　另一方面，地票制度可对城市房地产调控特别是土地供应发挥重要作用。

　　刚才讲到，近几年，国家逐步控制新增建设用地计划指标，在建设用地的配置使用上又主要供给基础设施、公共服务设施和工矿仓储用地，房地产用地供给不足。地票制度可以相当程度上解决这一难题，因为地票制度形成的土地指标，是市场化指标，可以等效于国家用地指标，专门提供给开发商用于房地产开发时的征地需求，从而弥补房地产开发用地不足的矛盾。

　　拿重庆来讲，近几年国家下达重庆的建设用地指标在16万~17万亩。实际使用中，重庆优先保证基础设施和民生项目用地，合理保障工矿仓储用地，能够用于房地产的土地极其有限，只有10%、2万亩左右。不过，由于有了地票制度，每年可市场化供地2万多亩，很好补充了住房建设所需用地。重庆包括万州、涪陵在内的二三十个中小城市实力相对较弱，城市开发过程都是用国家下达的新增建设用地指标，主城区作为近千万人口的特大城市，每年2万多亩房地产开发批租指标，基本上全部来自地票交易。这就相当于重庆房地产开发的土地指标多了一倍，土地供应量增加了一倍，房地产调控能力就大大增强。重庆的这项探索，目前已被纳入国家《深化农村改革综合性实施方案》予以推广。

　　以上这五个方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供给侧结构性改革的长效机制，以后再逐步形成法律法规。我国应该有《房地产税法》，应该有《住房法》，应该有《房屋租赁法》，将一些基础性制度和长效机制固化下来。

　　（作者系全国人大财经委副主任委员。本文经本人审定。有删节）

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